Et dansk eksempel i Kosovo

Danmarks luftkastelsidéer om at sende asylansøgere til Rwanda gik i vasken, før de blev til noget. Italiens modtagecenter i Albanien, der åbnede i efteråret, har flere gange måttet opgive at huse de førstankomne mænd, fordi det ganske enkelt var ulovligt at tilbageholde dem, mens de ventede på asyl. Alligevel vil EU-Kommissionen i et nybrud give medlemslandene længere snor til at afsøge den slags eksperimenter – med den afgørende forskel, at der er tale om asylansøgere, der allerede har en “udvisningsbeslutning”.

Men det står endnu uklart, hvordan Kommissionens forslag til en deportationspakke, der blev fremlagt tirsdag, og som skal gøre det nemmere og hurtigere at udvise migranter, forholder sig til mennesker, der er dømt for kriminalitet. Og derfor også til den helt anden danske model, der lige nu bliver fremhævet som inspirationskilde i resten af EU:

Den danske regerings planer om at sende udvisningsdømte migranter til Gjilan-fængslet i Kosovo rykkede i februar et skridt tættere på at blive til virkelighed, da Justitsministeriet underskrev en ny samarbejdsaftale med den kosovoske regering – og nævnes allerede eksplicit som forbillede af den nye belgiske premierminister Bart De Wewer.

“Så længe der stadig er utilstrækkelig fængselskapacitet i vores eget land, forsøger vi efter Danmarks eksempel at indgå aftaler med andre europæiske forfatningsstater om at bygge eller leje fængsler der, hvor fanger, der er blevet endeligt dømt for forbrydelser og forseelser og opholder sig ulovligt, kan afsone deres fængselsstraf helt eller delvist,” står der i den belgiske regerings kun to uger gamle koalitionsaftale.

Mens der er forskel på den juridiske status, man har som såkaldt almindelig afvist asylansøger, og som asylansøger, der er dømt til udvisning for kriminalitet – i nogle tilfælde for forseelser som butikstyverier – afslører det politiske forløb om aftalen med Kosovo nogle af de udfordringer, regeringsledere kan løbe ind i, når man forsøger at indgå aftaler med tredjelande uden for EU.

Det fire år gamle danske ønske om at leje 300 fængselspladser uden for Kosovos hovedstad Pristina er gentagne gange blevet udskudt, mens de blandt andet har mødt kritik for at udsætte de indsatte for risikoen for tortur, der ifølge FN og Europarådet er vidt udbredt i fængselssystemet.

Alligevel har “flere lande henvendt sig til Kosovo for at diskutere lignende aftaler,” siger Fatmire Haliti, advokat og programleder ved Kosova Rehabilitation Centre for Torture Victims (KRCT), til Føljeton og det italienske medie Osservatorio Balcani Caucaso.

Bondefanget regering

I slutningen af 2021 blev Danmark og Kosovo enige om en hensigtserklæring om leje af fængselspladser “med henblik på fuldbyrdelse af danske straffe i fængslet”. I henhold til aftalen skal 300 fanger – udenlandske statsborgere, der afsoner domme i Danmark, herunder udvisningsdømte og personer i forvaring – overføres til Gjilan-fængslet.

Ifølge en række juraprofessorer kan det dog ikke udelukkes, at også danske statsborgere kan sendes til afsoning i Kosovo, da traktaten, der sætter rammerne for aftalen og blev vedtaget året efter, er formuleret i tilpas vage vendinger.

Traktaten fastslår, at “afsoningen foregår efter danske regler og i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser”. I første omgang for en femårig periode, med mulighed for forlængelse på yderligere fem år. Og mod en betaling på 15 millioner euro årligt plus fem millioner til renovering af fængslet, så det lever op til danske standarder.

Blot et døgn efter teksten blev offentliggjort, annoncerede den danske regering, at man samtidig ville bidrage med “et solidt engagement i udvikling med fokus på grøn omstilling og menneskerettigheder” i Kosovo med årlige 45 millioner danske kroner taget fra udviklingsbistanden. Regeringen afviste, at der var en forbindelse mellem de to aftaler.

De første danske udvisningsdømte skulle oprindeligt sendes til Kosovo sidste år, men de planer er igen og igen blevet udskudt. Ifølge den nye samarbejdsaftale skal det renoverede fængsel nu først stå klar i 2027. Det kunne næsten ligne bondefangeri, lød kritikken sidste forår fra Danmarksdemokraterne og Liberal Alliance, da parlamentet i Kosovo endnu ikke havde stemt om at godkende fængselspladserne. Kort efter blev aftalen ratificeret, men i dag – fire år efter de indledende erklæringer, hvor mange millioner kroner allerede er sendt til Pristina – er implementeringen endnu ikke begyndt.

“Offentligheden er ikke blevet informeret, og der har ikke været nogen debat om spørgsmålet,” siger Fatmire Haliti og understreger, at der “siden begyndelsen” af regeringens forhandlinger ikke har været nogen “konsultation med menneskerettighedsorganisationer eller uafhængige overvågningsorganer”.

“Gjilan-fængslet huser i øjeblikket over 200 indsatte, og Kosovos fængsler er allerede overbelastede,” siger Haliti og advarer om, at de danske fængselsplaner også skævvrider Kosovos fængselssystem. “Gjilan-fængslet bliver opgraderet, men forholdene i andre kosovoske fængsler vil fortsat være betydeligt dårligere,” siger hun. De 5 millioner euro til renoveringen er “næsten lig med de oprindelige byggeomkostninger for fængslet for ti år siden”.

Stigende krimmigration

EU’s foreslåede strategi for hurtigere udvisninger – der blandt andet vil gøre EU’s nuværende tilbagesendelsesdirektiv til en forordning, så den gælder direkte i medlemslandene – sættes oftest i forbindelse med centre for afviste asylansøgere. Men andre dele af den nye tekst ser ud til at kunne få betydning for, hvem der i fremtiden kan blive udvist, og under hvilke vilkår.

Kommissionens lovtekst kommer ind på “tredjelandsborgere”, der betragtes som en “sikkerhedsrisiko”, fordi de “udgør en trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed”. Her skal det være muligt for EU-landene at fængsle de personer, holde dem “adskilt” fra “almindelige” fanger og give dem 10 år længere indrejseforbud end andre.

Ifølge Steve Peers, professor i EU-ret og menneskerettigheder på Royal Holloway University i London, er det værd at bemærke, at forslaget ligesom i dag kun “delvist” gælder for Danmark i kraft af det danske asylforbehold – og at det i den foreslåede tekst foreløbigt er uklart, hvilke dele der konkret kommer til at gælde for Danmark.

“Umiddelbart ser det dog ud til, at forordningen vil gælde for det, vi i Storbritannien ville kalde udenlandske lovovertrædere. Det vil sige ikke-EU-borgere, der opholder sig ulovligt, og som ikke er omfattet af lovgivningen om fri bevægelighed”.

Både Kommissionens forslag og den bilaterale aftale mellem Danmark og Kosovo afspejler desuden en tendens til at sætte lighedstegn mellem migration og kriminalitet – og antyder, at migranterne kan placeres i centre, “fordi de fortjener det”, siger Silvia Carta fra PICUM, et europæisk netværk af organisationer, der arbejder for retshjælp for udokumenterede migranter.

Vilkårene for de personer, der anses for at udgøre “sikkerhedsrisiko”, kan således bruges “på en diskriminerende måde, uanset om personen tidligere er blevet dømt, og ved at give hjemsendelser en straffende funktion, der rækker ud over de strafferetlige principper”, siger Carta. Hun advarer mod, at deportationspakken i praksis vil fratage migranterne basale rettigheder som muligheden for at anke en udvisningsdom.

“Vi taler om krimmigration, en stigende tendens til at se migration gennem en sikkerhedsoptik.”

Ender tilbage i Danmark

Flere civilsamfundsorganisationer har i den forbindelse slået alarm over, hvad der skal ske med de indsatte efter endt afsoning. “Hvis de ikke kan vende tilbage til Danmark og ikke søger om asyl i Kosovo, hvad vil der så ske, når deres straf er udstået?” spørger Orjana Demaliaj, landechef for Kosovo i hjælpeorganisationen Jesuit Refugee Service (JRS).

Ifølge traktaten skal tilbageholdte sendes til Danmark, før de løslades, medmindre andre aftaler gør det muligt at sende personen direkte til et tredjeland. Men virkeligheden kan være langt mere kompleks. Særligt er der en gråzone for personer, der er varetægtsfængslet og afventer udvisning, hvis oprindelseslandet nægter at samarbejde. Praksis viser, at sårbare migranter, der udvises fra Danmark, kan ende i prekære situationer.

“Kosovo har allerede tilbageholdelsescentre for udlændinge uden identifikationspapirer eller gyldige asylansøgninger, som ikke har forladt landet inden for to uger efter deres afslag, men som ikke har begået nogen forbrydelser,” siger Demaliaj. Centrene er ikke beregnet til hjemsendelser, og “folk kan blive tilbageholdt der i et år,” siger hun. Efter det år “åbnes dørene simpelthen, og myndighederne hævder, at sagen er løst uden at tilbyde yderligere hjælp”.

Mange af migranterne vil genoptage deres rejse langs Balkanruten –  eller blive tilbageholdt igen, hvis de bliver stoppet af politiet.

“Der vil uden tvivl være personer fra lande som Iran og Afghanistan, der efter endt afsoning i Kosovo ikke vil kunne sendes hjem, da der vil være en væsentlig risiko for, at de vil være i fare for at blive udsat for tortur i hjemlandet. Disse personer kan meget vel ende med at skulle til Danmark igen og blive sendt til Kærshovedgård på tålt ophold,” siger Therese Rytter, juridisk chef i DIGNITY, som er Danmarks nationale center for rehabilitering af torturofre.

Justitsministeriet oplyser i et skriftligt svar, at indsatte i Giljan-fængslet “ikke skal løslades i Kosovo”, idet traktaten “giver mulighed for at udsende udvisningsdømte udlændinge efter endt afsoning direkte til deres hjemland.”

“Der indføres desuden en pligt for en udlænding til at udrejse fra Kosovo efter endt afsoning. Der vil dog være tilfælde, hvor udlændingen af forskellige årsager ikke kan udrejse fra eller udsendes fra Kosovo. Det kan derfor være nødvendigt at tilbageføre udlændingen enten midlertidigt eller mere permanent til Danmark. Det kan fx være en udlænding, der ikke vil medvirke til udrejsen, og som ikke tvangsmæssigt kan udsendes. Der er dog indført regler, der sikrer, at en udvist vil kunne varetægtsfængsles i Gjilan-fængslet, hvis der er en reel udsigt til, at vedkommende kan udsendes til sit hjemland.”

Overgreb bliver ikke opdaget

Dignity har ligesom blandt andre UNHCR, FN’s og Europarådets antitorturkomité CPT flere gange opfordret Danmark til at droppe fængselsplanerne, fordi det bryder med princippet om non-refoulement, der er grundlæggende i international ret: At man ikke må sende folk tilbage til et land, hvor de risikerer at blive udsat for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling, ligesom de indsattes ret til familieliv krænkes.

“Europarådets torturkomité har dokumenteret, at der bliver begået fysiske overgreb på de indsatte i Kosovos fængsler. De fandt også, at der ikke er en effektiv undersøgelse eller efterforskning af sagerne. Der er altså en risiko for, at det personale, som måtte begå overgreb mod de indsatte i Gjilan-fængslet, ikke stilles til ansvar for deres handlinger,” siger Therese Rytter, der også er næstformand i CPT.

“Hvis Danmark overlader efterforskning og retsforfølgning til de kosovariske myndigheder, lever vi ikke op til Danmarks forpligtelser i henhold til artikel 12 i torturkonventionen, som forpligter Danmark til hurtigt at iværksætte en upartisk undersøgelse i ethvert tilfælde, hvor der er rimelig grund til at antage, at tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling er begået.”

Ifølge traktaten skal alle strafferetlige forhold, der begås i fængslet, som udgangspunkt efterforskes af Kosovos politi, ligesom Kosovos myndigheder skal tage sig af eventuelle rejste tiltaler og retssager.

Efter CPT’s seneste landebesøg i Danmark beskrev komitéen blandt andet, at det burde give anledning til “bekymring”, at fængselspersonale, der begår eventuelle overtrædelser, skal retsforfølges i Kosovo. Det er også den opgave, DIGNITY frygter, at Kosovo ikke tager alvorligt.

“Det er Danmark, der har ansvaret for, at de indsatte behandles humant, og at eventuelle overgreb på de indsatte efterforskes effektivt. Så hvis der begås overtrædelser i fængslet, bør det også være danske myndigheder, der efterforsker dem,” siger Therese Rytter og fortsætter: “Danmark har rykket sig lidt på det punkt, idet man har talt om, at det vil være muligt at hjemtage sagerne til Danmark, så de efterforskes af danske myndigheder. Men om det vil ske i praksis, ved vi ikke endnu.”

“Folketingets Ombudsmand, DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder vil føre tilsyn med Gjilan-fængslet. Det er vigtigt i forhold til at bidrage til at forebygge umenneskelig og nedværdigende behandling. Men da tilsynene formentlig vil være varslede og kun vil foregå én gang om året, er der en overhængende risiko for, at overtrædelser af torturkonventionen ikke vil blive opdaget.”

/Emma Louise Stenholm, Føljeton, og Federico Baccini, Osservatorio Balcani Caucaso (Bruxelles/Pristina)

Artiklen er skrevet i samarbejde med det italienske medie Osservatorio Balcani Caucaso som en del af PULSE – et europæisk initiativ for at fremme tværnationalt journalistisk samarbejde.