Fra afskrækkelse til aktivt samarbejde

I august indviede Danmark sin nye ambassade i Tunis. Ifølge Udenrigsministeriet er åbningen af den tunesiske ambassade et led i at styrke den diplomatiske tilstedeværelse på det afrikanske kontinent, mens danske diplomater med den nye Afrika-strategi samtidig rykkede ind på kontorer i Rwanda og Senegal.

Ét tema fylder mere end alle andre i den diplomatiske indsats. I interne regeringsnotater bliver den nye repræsentation i Tunesien ifølge kilder kaldt en egentlig migrationsambassade, fordi ét overordnet mål overskygger de andre: At arbejde sammen om at begrænse migrationen til Europa.

Tunesien har i flere år været en af EU’s mest centrale samarbejdspartnere, når det gælder migration – noget vi vender tilbage til, når vi over de kommende afsnit fortæller, hvad vi erfarede i landet.

Når Danmark og resten af EU samarbejder med lande uden for EU om asylpolitikken, har det et navn: Eksternalisering.

Eksternalisering kan tage flere former. Det kan være noget-for-noget-aftaler som den, EU for ti år siden indgik med Tyrkiet: At give milliarder til flygtningeområdet, mens Tyrkiet lovede at tilbageholde “nye irregulære migranter” på vej mod Grækenland og lette syreres adgang til arbejdsmarkedet. Det kan være migrationsaftaler med Libyen og Egypten. Eller det kan, som den danske regering forsøgte for få år siden, være idéen om at oprette asylcentre i Rwanda. Kernen er det ekstraterritoriale: At ansvaret flyttes uden for EU’s grænser.

Et gammelt forbillede

Da borgerkrigen i Syrien brød ud 2014, og der dengang var rekordmange migranter, der søgte asyl i EU, var paradigmet et andet. Her gjaldt det først og fremmest om afskrækkelse: Så få som muligt skulle søge mod Europa i første omgang. Det så man især i dansk politik. Dels ved at begrænse vilkårene for asyl og dernæst aktivt fortælle omverdenen om det.

Det første markante skifte var de mange stramninger i 2015, hvor den danske regering blandt andet forkortede permanente opholdstilladelser og samtidig lukkede grænserne til Tyskland og Sverige med EU-forbeholdet som undskyldning. Samme år indrykkede den daværende Venstre-udlændingeminister Inger Støjberg annoncer i libanesiske aviser med budskabet, at de ikke skulle håbe på familiesammenføring i Danmark.

I dag er afskrækkelsen blevet erstattet af eksternalisering. Rejserne skal ikke undgås, de skal gå et andet sted hen. Med asyl- og migrationspagt, som EU-landene vedtog sidste forår, og som træder i kraft i løbet af 2026, er det målet, at asylbehandlingen skal kunne flyttes til såkaldte tilbagesendelsescentre uden for EU’s grænser – med Danmarks opbakning.

Den idé er langt fra ny: Historisk set er Danmark det første land, der formulerede den logik. I 1986 foreslog Danmark i FN’s Generalforsamling at oprette FN-centre, hvor asylbehandlingen kunne koordineres. “Det blev dog hurtigt afvist som manglende solidaritet med flygtninge og den globale syd,” skrev den danske eksternaliseringsekspert Martin Lemberg-Pedersen sidste år i en forskningsartikel.

Samme afvisning ser man ikke i dag. Tværtimod har de danske idéer fået medvind i resten af Europa. Mens Danmark ligesom Storbritannien har drømt om et asylcenter i Rwanda, forsøger Italien sig stadig med sit asylcenter i Albanien trods juridiske benspænd, og Spanien eksternaliserer dele af sin grænsekontrol til Marokko. Og udviklingen fortsætter: Læs for eksempel EU’s nye pagt for Middelhavet, der blev præsenteret i slutningen af november. Dens mål om at sikre et “samarbejde om en samlet tilgang til migration” indebærer “operationelle partnerskaber”.

Juridisk tomrum

Eksternalisering er på sin vis en ny variant af afskrækkelsen. Men den har ét andet og mere afgørende træk: At andre skal tage ansvaret, både for at tage imod migranterne, men også hvis noget går galt. Når aftalerne indgås med lande uden for EU er det også et forsøg på at undgå, at de juridiske forpligtelser ligger på EU’s egen jord.

For nylig blev den græske kystvagts chef tiltalt i en retssag om et skibsforlis i Middelhavet, hvor det har taget årevis at afklare, om ansvaret for manglende nødkald lå hos Grækenland eller EU’s grænseagentur Frontex, der koordinerer medlemslandenes grænsebevogtning.

En dom fra EU-Domstolen slog i september 2023 fast, at kun EU’s medlemslande kan stilles til ansvar, da Frontex kun er sat i verden for at hjælpe dem. Men presset på Frontex vokser, da dets mandat gennem årene gradvist er blevet udvidet og i højere grad agerer alene til søs: EU-Domstolens generaladvokat Tamara Ćapeta har sagt, at domstolen bør fastslå Frontex’ og således også EU’s medansvar.

Tilbage til Tunesien har Danmark endnu ikke noget asylcenter eller dansk grænsepersonale.  Men vi sender både direkte og indirekte penge til den tunesiske grænsevagt. Den danske regering mener selv, at de sætter migranternes sikkerhed først – og at alternativet er værre. Og hvad får Tunesien så ud af det? Det kan du læse de næste tre dage, hvor Føljeton er rejst til Tunis for at undersøge, hvordan eksternalisering kan se ud i praksis – og hvad pengene går til. Det er ikke altid helt gennemsigtigt. /Emma Louise Stenholm & Claes T. Sørensen