Kunsten at nå et klimamål

CO2-grænsetilpasningsmekanisme er et langt ord. Men et ord, vi skal lære at sige.

I værktøjskassen med klimapolitikker er den det nye skinnende værktøj. EU er de første til at indføre en sådan mekanisme; den har været under indfasning siden 2023 og træder for alvor i kraft i januar næste år.

CO2-grænsetilpasningsmekanismen, med forkortelsen CBAM for det engelske Carbon Border Adjustment Mechanism, skal særligt forhindre CO2-lækage, konkurrenceforvridning og generelt reducere udledningen af drivhusgasser både inden og uden for EU. Hvordan den fungerer, kommer vi ind på senere.

Pointen med CBAM og alle andre klimapolitikker er at reducere udledningen af drivhusgasser til atmosfæren, der, som bekendt, fører til global opvarmning. Det har været en agenda i et godt stykke tid, men blev for alvor gjort til global ambition, da Parisaftalen blev vedtaget for præcis ti år siden ved FN-klimakonferencen COP21.

Her blev 196 lande enige om at holde den globale temperaturstigning “et godt stykke” under 2 grader celsius fra førindustrielt niveau – og “helst” under 1,5.

Parisaftalen rummer ambitioner og mål, men det er op til hvert land selv at finde ud af, hvordan de vil reducere deres udledninger, så det fælles mål nås. Med andre ord: hvordan de vil føre klimapolitik. Og balancere opgaven med at skære i udledningerne uden at skære i samfundsøkonomien, retfærdigheden eller folkets og industriens opbakning.

Hvordan gør man det i praksis?

Føljeton har rakt ud til Frikk Nesje, som er lektor i økonomi på Københavns Universitet med speciale i miljøøkonomi, for at blive klogere på netop det. Som økonom ved han mest om de markedsbaserede politikker, siger han, men overtales alligevel til at give et overblik over, hvad der findes i klimapolitikkens værktøjskasse.

Han forklarer, at der findes flere kategorier:

Der er såkaldt ‘command-and-control’-regulering, hvor staten fastsætter faste krav eller forbud, fx hvor meget en sektor må udlede. Metoden er udbredt i Kina, hvor myndighederne traditionelt styrer reduktionerne gennem bindende mål og kontrol. Fordelen er, at staten har præcis kontrol over, hvor meget der reduceres; ulempen er, at det ofte bliver dyrere, fordi der ikke er fleksibilitet til at reducere, der hvor det er lettest og billigst.

Man kan lave frivillige aftaler, hvor myndigheder og industri forhandler aftaler frem. Et nyere eksempel findes i Mexico, hvor myndighederne i 2017 indgik en frivillig aftale med Nestlé om at reducere energiforbrug og CO₂-udledning gennem energieffektivitetsmål og teknisk støtte.

Også det juridiske system kan bruges som klimapolitisk redskab. For nylig fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at den norske stat skal dokumentere de klimamæssige konsekvenser af et nyt oliefelt, før det kan godkendes.

Og så er der den markedsbaserede klimapolitik, altså politik, der bygger på økonomiske incitamenter. Ideen er simpel: Det skal være dyrere at udlede drivhusgasser og billigere ikke at gøre det. Det sker typisk gennem afgifter, subsidier eller kvoter. Omkostningsmæssigt er det billigere, fordi markedet regulerer sig selv og indfører reducerende tiltag der, hvor det koster mindst. Ulempen ved afgifter og subsidier er, at man ikke på samme måde kan styre, hvor meget der bliver reduceret.

Et eksempel på en markedsbaseret klimapolitik er EU’s CO2-kvotesystem, ETS, Emission Trading System. Det er et såkaldt ‘cap-and-trade’-system, hvor EU har sat et loft, ‘cap’, på, hvor mange drivhusgasser bestemte industrier må udlede. Virksomheder kan så handle med kvoterne indbyrdes. Loftet bliver med tiden lavere for at gøre kvoterne gradvist dyrere og dermed øge incitamentet til som industri at udlede færre drivhusgasser. Her har man kontrol over, hvor meget der bliver reduceret, men ikke hvor dyrt det bliver.

Og her er vi tilbage på Frikk Nesjes hjemmebane. I et dugfriskt studie har han sammen med to andre forskere spurgt 400 klimaeksperter verden over, hvilke markedsbaserede værktøjer de anbefaler. Skal CO2 beskattes, eller skal selskaber kunne handle med CO2-kvoter? Hvad med en grænseafgift på handel mellem lande? Hvad skal eventuelle afgifts- eller kvoteindtægter bruges til?

En dynamisk trio

Det kan lige så godt siges med det samme, at konklusionen er lidt kedelig: Der findes ikke ét perfekt instrument. Hvad der passer det enkelte land, afhænger af dets geografi og økonomi for at sikre politik, der både virker og bliver vedtaget. Eksperternes anbefalinger er desuden farvet af deres faglighed. Derudover anbefaler eksperter fra rige lande i større grad CO2-afgifter og eksperter fra fattigere lande CO2-kvoter.

Men der er alligevel ét instrument, som to tredjedele af eksperterne i studiet anbefaler: CO2-grænseafgiften, som svarer til fornævnte CBAM, EU’s CO2-grænsetilpasningsmekanisme.

Så nu tilbage til den.

Her får Føljeton hjælp fra Jakob Dreyer, ph.d. og postdoc på Institut for Statskundskab samt forsker i international klimadiplomati, der sidder et andet sted på Københavns Universitet. Føljeton fanger ham på telefonen, hvor han pædagogisk forklarer, hvordan CO2-grænsetilpasningsmekanismen fungerer:

“Vi leger nu, at du er en virksomhed i EU, der skal importere stål, cement eller gødning fra et land som Mozambique eller Egypten. De lande har ikke et system, der sætter en pris på CO2-udledning, som EU’s kvotehandelssystem (ETS) gør. Når du importerer varen til EU, skal du derfor betale en såkaldt CBAM-afgift, altså et CO2-tillæg, som svarer til den pris, en tilsvarende europæisk producent ville have betalt for sine udledninger gennem EU’s kvotesystem,” forklarer Jakob Dreyer og tilføjer, at det betyder, man ikke kan udlicitere den miljø- og klimabelastende produktion til andre dele af verden:

“Fordi varen, uanset hvor den er produceret, bliver pålagt en tilsvarende CO2-omkostning. Det smarte ved det er, at man undgår kulstoflækage – altså at virksomheder flytter produktionen til lande med mindre strenge klimaregler for at undgå EU’s CO2-omkostninger – og samtidig bevarer konkurrenceevnen. Derudover skaber ordningen et økonomisk incitament for lande som Mozambique, Egypten eller endnu vigtigere Kina, til selv at indføre en pris på CO2, fordi de så kan beholde CO2-afgiften selv.”

Og det ser ud til at virke, tilføjer Frikk Nesje og fortæller, at man i Kina og Tyrkiet allerede responderer på EU’s planer.

“Kina er i gang med at regulere de sektorer, som CBAM omfatter, og Tyrkiet er i gang med at rulle CO2-kvoter ud,” siger han.

Der er dog enkelte faldgruber. Kritikere påpeger, at den stiller udviklingslande som fx Mozambique – der eksporterer aluminium til EU – dårligere, fordi det er langt lettere for etablerede økonomier som Kina eller Indien at indføre egne CO₂-afgifter, mens udviklingslande har mindre fleksibilitet og dermed står svagere.

Ikke desto mindre viser CBAM, hvor langt man kan komme med økonomiske incitamenter. Men de økonomiske værktøjer eksisterer ikke i et vakuum, påminder Jakob Dreyer.

“De økonomiske aftaler, som min gode økonom-kollega her beskriver, eksisterer jo kun, fordi man politisk er blevet enige om, at de skal være der. Det er et samspil, hvor man har nogle politiske målsætninger om CO2-reduktioner og derefter spørger: hvordan kan vi bedst muligt nå i mål med dem? Et CO2-handelssystem opstår jo ikke af den blå luft. Det er et politisk designet redskab, der omsætter klimamål til økonomiske incitamenter.

Det er en form for dynamisk trio mellem teknologi, økonomi og politik. Som så, hvis jeg skal sige det direkte, ikke går skide godt lige i øjeblikket. Men der er ingen tvivl om, at hvis vi ser på, hvordan det går med at samarbejde nu med en Trump-administration, der aktivt modarbejder Paris-aftalen, så er det primært den type værktøjer, man har og kan bruge lige nu, fordi de ikke i samme omfang kræver global enighed.” /Rosine Ulrich

I gårsdagens føljeton lærte vi, hvordan Parisaftalen opstod. I morgen skal det handle om Kinas klimaambitioner.